2015-05-15 09:23:03 來源：財經國家周刊
中國鋼鐵業對全球市場的影響力與日俱增，但產能過剩問題始終飽受爭議。涉及貿易爭端和中國企業走出去的瓶頸，可以換一個角度，研究對方有何預判和政策準備。《財經國家周刊》跟蹤了美國“體制內”的智庫國會研究服務部，選取一篇其遞交給國會的“內參”，全文翻譯后擇要刊出，小標題為編者所加。
上世紀90年代中期以來，中國已成為世界上最大的鋼鐵生產國和消費國。而產能過剩的問題，正成為中國政策制定者以及外國鋼鐵制造商的關注焦點：產業結構上，中國鋼鐵工業中小型鋼企數量過多，市場集中度很低，這往往迫使大型鋼鐵企業為擠出較弱的競爭對手而不理性地擴大生產，增加鋼價下降壓力。此外在國際鐵礦石價格談判時，不同規模鋼鐵企業難以形成議價的統一戰線，不利于抑制原材料成本上升。
國際貿易上，雖然統計數據表明，中國鋼鐵行業并非以出口為導向，但其一貫保持的高產量還是令美國鋼鐵制造商擔心，認為中國鋼鐵產能過剩將導致其在滿足國內需求后覆蓋全球市場。對于正在從衰退中緩慢復蘇的美國和其他國家，這種擔憂更是日益突出。
政策：跟蹤中國的調控
伴隨新世紀以來中國鋼鐵產量和產能的加速擴張，中國政府對產能過剩問題的擔憂與日俱增。中央政府始終致力于敦促地方政府淘汰落后產能，采取的方法主要是設定鋼企關閉總量，然后將指標下派給各個地區。同時，政府也采取各種措施鼓勵企業合并、技術創新以及優化行業結構。
根據中國官方智庫社科院發布的《2009中國工業發展報告》，中國并沒有足夠的自然資源和環境容量，以支持中國成為世界鋼鐵供應國。因此，從長期角度來看，中國鋼鐵產業應該立足于滿足國內鋼鐵需求，而不會是出口驅動。
2009年中國政府發布的《鋼鐵產業調整和振興規劃》指出，重申了通過產量控制，淘汰落后產能和優化產業結構的目標。從實際情況看，要在削減產能和維系最優行業增長率之間尋求平衡絕非易事。因此，這一措施能否有效改善中國鋼鐵業產能過剩問題仍有待觀察。
此后在2010年，財政部和國家稅務總局發布通知，取消包括部分鋼材在內的多種重要商品的出口退稅。有些人認為，中國政府此舉是旨在緩解與美國和歐盟緊張的貿易伙伴關系。 然而中國是否會長期控制鋼鐵產量，尤其是在全球經濟復蘇、市場條件逐步改善的情況下，仍有待觀察。但是退稅政策調整，至少可以削減低端產品出口量，并將幫助實現淘汰落后產能和節能減排的目標。
趨勢：美國的貿易壓力
盡管中國鋼鐵當前主要用于國內市場，但隨著中國先進的鋼鐵產能不斷增加，中國鋼鐵出口勢必上升。雖然從目前情況看，中國鋼鐵工業還不是出口導向型。但由于中國的鋼鐵產量接近世界總產量的一半，其在增加出口方面只要進行很小的調整，就會給其他國家的鋼鐵廠商帶來巨大的市場波動。尤其是一旦中國經濟增速放緩內需下降，中國對美鋼鐵出口可能悄然上升。
中國在鋼鐵生產上的快速增長，還需要充足及穩定的原材料供應。這意味著，中國會持續對原材料的價格及全球供應有重要影響，也間接地影響生產成本及競爭者的盈利能力。
而美國鋼鐵企業一直以來都在聲稱，中國鋼鐵企業及鋼鐵產品享有來自政府的不公平補貼。歐洲鋼鐵貿易協會援引研究機構“鋼鐵市場情報”的報告，稱中國存在各種形式的鋼鐵業補貼，包括土地優惠、匯率、資本市場干預、稅收優惠、貼息貸款、壓低生產資料價格以及力度較弱的環境、勞動和安全法規等。
最后，對于美國和全球鋼鐵市場，人民幣升值所帶來的正面積極影響尚未顯現。2010年6月開始，中國政府宣布將執行更加靈活的匯率政策，這受到了來自美國和其他貿易伙伴國的歡迎。但指望通過匯率途徑減緩中國鋼鐵出口增速，其效果存在較大不確定性。
風險：在美投資的挑戰
在加速國內調整的同時，中國政府還鼓勵鋼鐵生產商走出去，購買或投資海外礦產、能源和工廠。由于受到國內及國際控制產能的壓力，中國生產商正在海外尋求更多機會；而且如果人民幣繼續升值，這些海外投資對中國企業將更有吸引力。但是包括美國在內，大部分發達國家正逐漸從經濟衰退中復蘇，中國企業在海外的投資購買行為，可能受到目標公司和對方國家的挑戰和阻力。
2010年5月，中國的大型國有生產商鞍山鋼鐵集團，公布了對密西西比州的美國鋼鐵發展公司的投資計劃。鞍鋼計劃在美國建立五個小型鋼鐵廠，同時希望加深對更先進的電爐技術的了解，學習如何降低能耗，減少對鐵礦石進口的依賴。
這一來自中國的投資計劃在美國引起了爭議。美國煉鋼協會和美國鋼鐵業協會，要求聯邦管理部門仔細審查這一投資方案。2010年7月，美國國會中鋼鐵行業議員小組的50位成員，致信財政部長蓋特納，呼吁美國外資審議委員會對鞍鋼合資方案展開全面調查。
議員小組把鞍鋼的投資計劃描述為對美國“經濟安全”的一項威脅，聲稱這一合作最終將威脅到美國的就業，并會造成制造業基地的進一步轉移。信中還認為通過這一合資計劃，中國可能獲得美國鋼鐵生產新技術，以及有關美國國家安全基礎建設項目的信息。
關于“經濟安全”的辯論經常基于這樣的觀點，即認為美國公司無法在本國市場與外國國有企業進行競爭，因為對方有雄厚的資金后盾。財政部長蓋特納在議員申訴的10天后做出回復，稱財政部已了解到鞍鋼赴美投資計劃，但不會對此采取行動。國會鋼鐵業議員小組對這一回復并不滿意，繼而給白宮寫信，請求聯邦政府調查這一合資計劃。
盡管鞍鋼合資項目的最終結果尚不明了，但可以預見在不遠的將來，世界各地會吸納更多的中國投資。并不是所有來自中國的直接投資，都會受到美國業界或監管機構的反對。中國的天津鋼管集團，準備投資10億美元在得克薩斯州的荒地建立一家管道廠，計劃雇傭600名員工。這一投資計劃受到當地官員和建筑貿易工會的歡迎。盡管美國鋼鐵工人公會提出反對，但這個廠在2010年4月得到了關鍵的監管批準，似乎也沒有受到鞍鋼所經歷的政治壓力。
美國的立法和政策儲備
中國鋼鐵過剩產量的出口、被指責的貿易操作（如使用錯誤的航運標簽及從第三地轉運貨物）、以及對美國鋼鐵業的直接投資，都是美國鋼鐵生產廠商關注的焦點。而針對部分中國鋼鐵產品的多個反傾銷和反補貼案件表明，美國鋼鐵生產廠商和貿易官員，正在越來越多地使用貿易救濟措施。
鋼鐵及金屬工業長期以來都在推動更嚴格地執行貿易法，特別是那些針對中國公司的貿易政策。2010年8月，參議院出臺了一項法案S.3725，這為美國商務部提供了一項工具，以強化相關貿易懲戒法令的執行。其賦權美國商務部調查不當貿易行為，為商務部及海關建立快速響應指控的時間表，以遏制對反傾銷和反補貼命令的規避。
2010年8月，（時任）美國商務部長駱家輝，提出了14項針對保證貿易法嚴格執行的建議。其中一些改革建議為：
目前，外國公司只要證明他們在某個時間之內沒有傾銷或接受補貼，就可以免于懲罰性征稅。在新的建議之下，只有當這些稅項在美國期滿之后，這些公司才能免于相關程序。
目前，當最初被認定為反傾銷或反補貼稅案后，進口商可以提交與估稅金額相同的付款保證單。在新建議的措施下，進口商需要提交現金保證金，才可以令貨品及服務進入美國。
總之，中國躍升為世界最大鋼鐵生產國及主要的制造業基地，對美國及其他國家有多重影響。當中國試圖對生產原材料做出更多掌控的同時，其鋼鐵工業可能已經做好準備，大幅增加其在全球生產及出口市場的份額。在處理貿易糾紛時，對貿易法嚴格而迅速的執行，對美國鋼鐵產業是重要及有幫助的，盡管這一方式是響應式的而非主動出擊。這方面采取一致并長期性的貿易策略，有可能符合美國鋼鐵工業的利益。
【短評】
美國國會圖書館是世界上最大的圖書館，但少有人知道，其超過四分之一的雇員是為一個智庫機構服務的：美國國會研究服務部是議員們的智庫，就立法、公共政策和熱點問題提供智力支持，領域涵蓋立法、社會政策、外交軍事貿易、預算和投資等等。
早在1914年，美國國會內的一些有識之士就提議：隨著美國的崛起，需要將先前的信息服務升級為智力支持，以輔助法律和政策的制定，并與行政部門及其智囊相制衡。國會研究服務部運作上，既有主動的調查研究，又有受委托的點題服務，保密、及時，中立，不受各部委利益的影響。
由于涉及核心決策，其研究成果并不對外公開，因此本期選取的解密報告有一定的時間延遲。文中提到的中國企業赴美投資案例，當時都是爭議熱點。情緒化的口水仗于事無益，需要對美國政治運作和政策走向更有針對性的研究。這方面僅僅關注“涉華輿情”是不夠的，還要深入到背后的影子智庫中去：不能只看美國議員鏡頭前的言辭表演，還要看他皮包里的研究備忘錄。國會研究服務部的報告，以其一致的風格而聞名：敘述冷靜而平衡，涉及爭論，自己不使用指責性用詞以防誘導決策；原文中所有政策都精確到年月日，數據均有出處，專業術語均有通俗解釋；對中國產業政策的跟蹤，細致到部委文件；向議員介紹技術性問題時循循善誘，全文堪稱煉鋼的科普全書。這樣的影子智庫，是政治有效運作和科學決策的重要基石。
